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TRIBUNA ABIERTA

Proceso Constituyente en Chile: algunas claves para su comprensión

Difundimos artículo sobre el proceso constituyente del gobierno de Piñera, elaborado por el Foro Por la Asamblea Constituyente, espacio de reflexión y producción de ideas para una Asamblea Constituyente en Chile.

Sábado 15 de febrero | 00:30

Introducción

Como resultado del “Acuerdo por la Paz Social y la nueva Constitución” del 15 de noviembre de 2019 firmado por la mayoría de los/as jefes/as de partidos representados en el Congreso Nacional, el 24 de diciembre del mismo año se publicó en el Diario Oficial la reforma constitucional que habilita el proceso constituyente. Dicha reforma está suscitando grandes debates centrados principalmente en algunas de sus carencias más evidentes (ausencia de paridad de género y de cupos reservados para representantes de pueblos originarios, además de falta de garantías para la participación efectiva de independientes en la elección de delegados constitucionales). No obstante su importancia, otros aspectos, como el preformateo por el Parlamento del organismo encargado de redactar la nueva Constitución (quorum de aprobación de mociones de 2/3 y determinación de temas que no pueden ni siquiera ser discutidos), no han alcanzado la misma atención en las discusiones en curso. Mediante el presente documento, el Foro por la Asamblea Constituyente se propone develar el contenido de la reforma constitucional, sus alcances y limitaciones, a fin de hacer un nuevo aporte a la imprescindible reflexión ciudadana que permita determinar el quehacer para lograr la plena expresión del poder constituyente originario.

Alcances relativos a la reforma constitucional que habilita el proceso constituyente

La “mesa técnica” conformada por abogados/as y cientistas políticos/as designados/as por los partidos políticos que suscribieron el denominado “Acuerdo por la Paz y la nueva Constitución”, culminó su trabajo asesor mediante el envío de un proyecto de ley de reforma constitucional, de carácter autoejecutable [1], el cual consagra el mecanismo para elaborar una nueva Constitución.

El proyecto de ley de reforma constitucional evacuado por la “mesa técnica” no incorporó aspectos relativos a participación de independientes en el órgano constituyente, escaños reservados para pueblos indígenas ni composición paritaria de género del órgano constituyente, materias que han sido abordadas por otro proyecto de ley que repuso la iniciativa, luego de no alcanzar el quorum requerido (3/5) en la Cámara de Diputados, para incorporar disposiciones transitorias que regularan la materia, proyecto que se encuentra actualmente radicado en el Senado. El proyecto de ley de reforma constitucional fue votado favorablemente en ambas cámaras, y se plasmó en la Ley N°21200, publicada el 24 de diciembre de 2019.

Producto de la reforma constitucional se modifica el Capítulo XV de la Constitución incorporando un nuevo epígrafe “Del procedimiento para elaborar una nueva Constitución” y los artículos 130 al 143 que lo integran, normas que serán revisadas a continuación:

1. El Presidente de la República, tres días después de la entrada en vigor de este artículo, convocará a un plebiscito nacional mediante un decreto supremo exento para el 26 de abril de 2020 [2].
La ciudadanía dispondrá de dos cédulas electorales, la primera contendrá la pregunta: "¿Quiere usted una Nueva Constitución”, cédula que contemplará dos alternativas: “Apruebo” y “Rechazo”; y la segunda contendrá la pregunta: "¿Qué tipo de órgano debiera redactar la nueva Constitución?". Para responder a la cuestión planteada existen a su vez dos opciones: "Convención Mixta Constitucional" integrada en partes iguales por miembros elegidos por elección popular y parlamentarios en ejercicio, y "Convención Constitucional", la que estará integrada exclusivamente por miembros elegidos popularmente.

Cabe hacer presente que la existencia de dos cédulas diferentes pone en una situación de privilegio a quienes adhieren a la opción “Rechazo”, toda vez que no se encuentran impedidos de votar por un mecanismo de elaboración de la Constitución, lo que tiende a favorecer la opción de la “Convención Mixta”. Habría sido deseable la existencia de una cédula que contuviera las dos preguntas, evitando que quienes opten por la opción “Rechazo” adhieran a un mecanismo de elaboración por parte de un órgano específico, confiriendo poder decisorio a quienes desean preservar la Constitución de 1980 y pretenden incidir en el mecanismo afín a sus aspiraciones.

La norma aprobada dispone que los canales de televisión deberán destinar gratuitamente treinta minutos diarios de sus transmisiones a propaganda electoral sobre este plebiscito, debiendo dar expresión a las dos opciones contempladas en cada cédula. El Consejo Nacional de Televisión decidió no incorporar a las organizaciones sociales en la franja electoral, lo que revela la voluntad de excluir a la mayoría ciudadana.

2.- A los miembros de la Convención, denominados genéricamente “convencionales constituyentes”, les resultarán aplicables las disposiciones pertinentes a la elección de diputados.

Podrán ser candidatos quienes hayan cumplido dieciocho años y no hayan sido condenados a pena aflictiva. Los ministros de Estado, intendentes, gobernadores, alcaldes, consejeros regionales, secretarios regionales ministeriales, entre otros, cesarán en sus cargos una vez que sus candidaturas sean inscritas en el Registro Oficial contemplado en la Ley N°18700. Igual norma se hará extensiva a los dirigentes de organizaciones sociales y vecinales. No existe una regla análoga en el caso de los miembros de la Convención Mixta que se encuentren desempeñando funciones en el Congreso Nacional, quienes quedarán eximidos de su obligación de asistir a sesiones de sala y comisión durante el tiempo que dure la Convención.

3.- En lo que respecta al funcionamiento de la Convención, la reforma dispone que, en su primera sesión, deberá elegir a un presidente y a un vicepresidente por mayoría absoluta de sus miembros en ejercicio. La Convención deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de estas por un quorum de 2/3 de sus miembros en ejercicio, no pudiendo alterar los quorum ni procedimientos para su funcionamiento ni para la adopción de acuerdos. Resulta a todas luces evidente la injerencia de los poderes constituidos en el funcionamiento del órgano constituyente imponiendo un quorum supramayoritario que subsidia injustificadamente el poder del sector que obtuvo un menor número de “convencionales constituyentes”, y les confiere poder de veto. Esta disposición perpetúa la lógica binominal presente en la política nacional desde 1990, confiriendo a la minoría conservadora un poder de veto claramente antidemocrático. Además, al no permitir que la Convención Constitucional modifique sus propios quorum y otros aspectos respecto de los cuales debiera ser soberana, es una muestra más de que esta no es una Asamblea Constituyente, la cual, por esencia, debe ser libre y soberana en tanto expresión del poder constituyente originario.

4.- Los convencionales constituyentes estarán afectos a las normas de la Ley N°20880 sobre probidad en la función pública y prevención de los conflictos de interés, aplicables a los diputados, y a la Ley N°20730 que regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares.

Resulta indispensable ejercer control ciudadano sobre las decisiones adoptadas por los convencionales constituyentes cuando se advierta “falta de probidad” o “eventual conflicto de intereses”, pero no emana del texto de la reforma el mecanismo procedimental para hacer efectivas las denuncias ante eventuales responsabilidades, dado que por mandato legal no figura entre las funciones de la Contraloría General de la República.

5.- El artículo N°135 dispone que la Convención no podrá intervenir ni ejercer ninguna otra función o atribución de otros órganos, o autoridades establecidas en esta Constitución, o en las leyes. Dicha norma se ve reforzada con la disposición contenida más adelante, la cual establece que “le quedará prohibido a la Convención, a cualquiera de sus integrantes o a una fracción de ellos, atribuirse el ejercicio de la soberanía, asumiendo otras atribuciones que las que expresamente le reconoce esta Constitución”.

Esta prohibición resulta inexplicable porque existe una norma análoga en la Constitución vigente (artículo 7°) [3] que viene de la Constitución de 1833, la cual les resultaría plenamente aplicable a los convencionales constituyentes que se arrogaran una función distinta de la prevista en la norma legal habilitante. ¿Qué sentido tiene esta reiteración? Al parecer, evitar que, una vez instalada la Convención, se atribuya en representación de la soberanía popular, poderes plenos y altere el orden constitucional de la República antes de sancionar un nuevo cuerpo constitucional.

A su turno, el inciso final del artículo 135, contiene una regla que, además de exceder el mandato conferido a la “mesa técnica” por los partidos políticos, constituye una abierta intromisión de los poderes constituidos en el debate constituyente al disponer que “el texto de la nueva Constitución que se someta a plebiscito deberá respetar el carácter de República del Estado de Chile, su régimen democrático, las sentencias judiciales firmes y ejecutoriadas y los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”.

Los principios enunciados pueden ser compartidos en lo que respecta al carácter democrático del Estado, y el respeto a las sentencias firmes, pero ¿qué acontecerá si el órgano constituyente define al Estado como una República social de derecho, o una República antioligárquica? ¿Se vulneraría el mandato de la disposición?

En lo que respecta a los tratados internacionales, sin mencionar el carácter de estos, confiere a los “tratados comerciales” el mismo estatus de los tratados sobre “derechos humanos”, estatus que ni siquiera existe en la Constitución vigente, la cual reconoce como límite a la soberanía el “respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana” (artículo 5° inciso II), resultando inequívoca la voluntad de blindar el modelo económico al mantener inalterados los tratados comerciales y desconociendo una vez más el carácter soberano del órgano constituyente.

6.- El artículo 136 consagra un procedimiento de reclamación de la infracción de las reglas de procedimiento aplicables a la Convención contenidas en la reforma constitucional y en el Reglamento de la Convención, el cual será conocido por cinco miembros de la Corte Suprema elegidos por sorteo para cada cuestión planteada. La sentencia que acoja la reclamación solo podrá anular el acto.

La solución propuesta por la “mesa técnica” se inmiscuye en las facultades propias del órgano constituyente, trasladando el poder decisorio a un órgano ajeno a la Convención, carente de representación democrática. Una vez más se advierte el desprecio hacia la soberanía popular, restándole al órgano constituyente la posibilidad de definir soberanamente un mecanismo de solución de controversias.

7.- La Comisión Mixta, de conformidad a lo previsto en el artículo 139, estará compuesta por 172 miembros, de los cuales 86 corresponderán a ciudadanos electos y 86 a parlamentarios que serán elegidos por el Congreso Pleno, los que podrán presentar listas o pactos electorales, y se elegirán utilizando el sistema electoral de coeficiente D’Hondt [4].

Los parlamentarios que formen parte de la Convención Mixta seguirán percibiendo su dieta y la Ley no contempla inhabilidades para optar a cargos de elección popular, como acontece en la Convención Constitucional.

Por su parte, los convencionales que integren la Convención Mixta, serán elegidos de conformidad a lo dispuesto en el artículo 121 del DFL N° 2 de 2017, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18700 sobre votaciones populares y escrutinios, y serán aplicables los artículos 187 y 188 de dicho cuerpo legal, con las modificaciones contenidas en la reforma concernientes al número de convencionales que resultarán electos, los cuales se redujeron a la mitad para dar cabida a los miembros del Congreso.

Si bien la Comisión Mixta es el mecanismo constituyente preferido por quienes son renuentes al cambio constitucional, como mal menor, últimamente han surgido voces al interior del Congreso, que estiman que sería un mecanismo “inviable”, “difícil de implementar” [5] , a lo que se suma la dificultad de conformarla como órgano paritario porque el Congreso no posee dicha integración, encontrándose actualmente compuesto solo por 45 mujeres, lo que obligaría prácticamente a la totalidad de estas a integrar la Convención Mixta, dejando tan solo a un par de ellas en el Parlamento.

8.- El Artículo 141 establece que la Convención Constitucional estará integrada por 155 ciudadanos electos especialmente para estos efectos. Para ello se considerarán los distritos electorales establecidos en los artículos 187 y 188 del DFL N° 2 de 2017, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18700 sobre votaciones populares y escrutinios en relación a la elección de diputados.
Los integrantes de la Convención Constitucional no podrán ser candidatos a cargos de elección popular mientras ejercen sus funciones y hasta un año después de que cesen en sus cargos.

Resulta elocuente al analizar la norma el trato preferente hacia los parlamentarios que conforman la Convención Mixta en relación a los parlamentarios que opten por integrar la Convención Constitucional, ya que en el primer caso mantienen la dieta y no están inhabilitados para postular a cargos de elección popular, mientras que en el segundo caso perciben el sueldo fijado para los convencionales constituyentes y se encuentran inhabilitados por un año para optar a cargos de elección popular.

9.- El artículo 142 regula el plebiscito constitucional y dispone que “El sufragio en este plebiscito será obligatorio para quienes tengan domicilio electoral en Chile”. Adicionalmente, se contempla una sanción para quienes no sufragaren.

Si la ciudadanía aprueba la idea de una nueva Constitución, el Presidente de la República deberá convocar al Congreso Pleno para que en un acto público y solemne, se promulgue y se jure o prometa respetar y acatar la nueva Constitución Política de la República.

En este caso una vez más se advierte el intento de preservar la Constitución de 1980, ya que si la ciudadanía no aprueba el texto constitucional emanado del órgano constituyente, rige la Constitución de 1980, lo que contraviene la voluntad popular manifestada en el plebiscito de entrada en donde triunfó la idea de reemplazar la Constitución de 1980, lo que desencadenó el proceso constituyente.

10.- La reforma constitucional establece que el Tribunal Calificador de Elecciones (TRICEL) conocerá del escrutinio general y la calificación de las elecciones del proceso constituyente.

El Tribunal Calificador de Elecciones es un tribunal especial constituido por cinco miembros designados de la siguiente forma:

a) Cuatro ministros de la Corte Suprema, designados por esta mediante sorteo en la forma y oportunidad que determine la Ley Orgánica Constitucional respectiva.
b) Un ciudadano que hubiere ejercido el cargo de presidente o vicepresidente de la Cámara de Diputados o del Senado por un periodo no inferior a 365 días, designado por la Corte Suprema.

La ministra de la Corte Suprema Rosa Egnem fue designada por la Corte Suprema como presidenta del Tribunal Calificador de Elecciones a partir del 31 de enero de 2020, correspondiéndole calificar la elección del proceso constituyente. Esta designación mancilla la memoria de los trabajadores de la Compañía Manufacturera de Papeles y Cartones (CMPC), asesinados y enterrados subrepticiamente en un campo privado en Laja, cuyo hallazgo se ocultó bajo llave en la caja fuerte del tribunal por la ministra Egnem, en ese entonces secretaria del tribunal de Yumbel.

Balance y perspectivas

Analizados los nuevos artículos incorporados a la Constitución, se evidencia el intento de preservar el ordenamiento jurídico vigente mediante la incorporación de reglas que impiden al órgano constituyente fijar la idea de Derecho que estime pertinente, sin ataduras de ninguna índole. La existencia del quorum de 2/3 para aprobar las normas emanadas de la Convención y del reglamento, así como el intento de establecer materias que el texto que se someta a plebiscito no puede abordar, anulan una vez más la “regla de mayoría”, y constituyen un dique para los anhelos de transformación que gatillaron la movilización social que activó el proceso constituyente. Al proceder de esta forma, la casta política que elaboró y aprobó el “Acuerdo” del 15 de noviembre y la reforma constitucional promulgada el 24 de diciembre de 2019, no hace sino reiterar su inveterada tendencia a arrogarse la soberanía, tratando de expropiar, una vez más, esta atribución a su único y legítimo titular, la ciudadanía. El mecanismo para superar este gran escollo, que el Foro por la Asamblea Constituyente viene proponiendo desde abril de 2014, es el plebiscito intermedio para que la ciudadanía dirima por mayoría absoluta de los sufragios válidamente emitidos todas aquellas materias en las que no se alcance el quorum de 2/3 en el seno del órgano constituyente.

Con todo, el escenario político nacional sigue siendo fluido e inestable. A pesar de estas maniobras destinadas a conducir la gran energía liberada por la rebelión popular desde el 18 de octubre de 2019 a un callejón sin salida que permita preservar lo esencial del modelo, incluso con una nueva Constitución, los partidarios del status quo no han ganado la partida. Los meses de marzo y abril serán decisivos. Si los movimientos sociales y ciudadanos de a pie, que vienen protagonizando la rebelión popular, son capaces de retomar y profundizar con mayor vigor las movilizaciones hasta paralizar el país mediante huelgas generales efectivas, la posibilidad de forzar el proceso constituyente oficial para desembocar en un proceso constituyente verdaderamente democrático y participativo que abra el camino hacia una Asamblea Constituyente libre y soberana (no un triste remedo o inocuo sucedáneo como sería la Convención Constitucional), seguirá estando vigente. El Foro por la Asamblea Constituyente continuará aportando elementos teóricos y políticos para el logro de este gran objetivo.



[1En términos jurídicos, implica que no requiere la dictación de una norma legal o reglamentaria para su ejecución.

[2Decreto Exento N° 2445, de 27 de diciembre de 2019, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que convoca a Plebiscito nacional para fecha que indica.

[3“Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale”.

[4Artículo 121, del DFL N°2 de 2017, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N°18700, sobre votaciones populares y escrutinios.

[5El diputado de Renovación Nacional Mario Desbordes manifestó: “En lo personal creo que la Constituyente Mixta es inviable. Ustedes podrían hacer una encuesta acá adentro (del Congreso), y preguntar cuántos diputados estarían disponibles para irse a la Constituyente Mixta y van a concluir igual que yo que es extraordinariamente difícil de implementar".
Disponible en "Advertencias sobre Convención Constituyente Mixta" (Emol)







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